Το μετέωρο βήμα της δημόσιας διαβούλευσης

Λίγα λόγια για τον θεσμό.
Ο θεσμός μπήκε στη ζωή μας τον Ιούλιο του 2010 με την τροποποίηση του Κανονισμού της Βουλής καισημαίνει ότι τα νομοσχέδια πρέπει να υποβάλλονται στην κρίση των πολιτών, ώστε αυτοί να μπορούν να εκφράζουν τη γνώμη τους επ’ αυτών και να κάνουν προτάσεις. Aν και η σύλληψη είναι ορθή, καθώς σκοπεύει στη διεύρυνση της δημοκρατικής συμμετοχής, ωστόσο εξαιρεί τόσο πολλούς και τόσο σημαντικούς τομείς της δημόσιας ζωής που καθιστά τον θεσμό μη λειτουργικό και μη χρήσιμο και στην ουσία συνεχίζει να κρατά τον πολίτη μακριά από τον τομέα της διακυβέρνησης.
Συγκεκριμένα να αναφέρουμε τα εξής περιληπτικά:
Σύμφωνα με το άρθρο 85 παρ. 3 εδ. β΄ του Κανονισμού της Βουλής (όπως τροποποιήθηκε στις 16-7-2010):

«Τα νομοσχέδια συνοδεύονται, επίσης, υποχρεωτικά, από έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών της ρύθμισης και από έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης που έχει προηγηθεί της κατάθεσής τους» (1).

Η δημόσια διαβούλευση (για θέματα όλων των υπουργείων) γίνεται με ανάρτηση σε ιστοσελίδα του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης & Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης (2), ενός εισαγωγικού κειμένου του αρμόδιου υπουργείου για το υπό διαβούλευση σχέδιο νόμου, σχέδιο προεδρικού διατάγματος ή σχέδιο υπουργικής απόφασης, το σχέδιο του νομοθετήματος ανά άρθρο και δυνατότητα σχολιασμού ανά άρθρο, από κάθε ενδιαφερόμενο πολίτη. Όλα τα σχόλια είναι προσιτά σε όλους. Σε ειδική θέση με τίτλο «Σχετικό υλικό» παρατίθεται η εισηγητική έκθεση του νομοθετήματος καθώς επίσης και οποιεσδήποτε άλλες πληροφορίες (παραρτήματα, πρόσθετη ενημέρωση κλπ).

Η πρωτοβουλία για τη δημόσια διαβούλευση ανήκει αποκλειστικά στην κυβέρνηση. Δεν μπορούν δηλαδή να υποβάλλουν σε δημόσια διαβούλευση σχέδια νομοθετημάτων, αλλά και οποιοδήποτε άλλο θέμα, ούτε οι πολίτες αλλά ούτε καν οι βουλευτές.

Η δημόσια διαβούλευση δεν εξαντλείται σε σχέδια νομοθετημάτων. Υπάρχουν περιπτώσεις που σε διαβούλευση δεν τίθεται σχέδιο νομοθετήματος αλλά η χάραξη στρατηγικής σε κρίσιμους τομείς, όπως λόγου χάριν η πρόσφατη ανάρτηση του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης: Δημόσια διαβούλευση επί της Εθνικής Στρατηγικής για τις ΤΠΕ (Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών) και την Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση» (3), ή του Υπουργείου Παιδείας: Δημόσια Διαβούλευση για τη Διαμόρφωση του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου για την Έρευνα, Τεχνολογική Ανάπτυξη και Καινοτομία (ΕΣΠΕΚ) (4). Ακόμα αντικείμενό της μπορεί να είναι η έκφραση γνώμης για αλλαγές που πρέπει να εισαχθούν στη δημόσια διοίκηση, τους θεσμούς, την οικονομία κλπ. Την πρωτοβουλία πάντως, έχει πάντα κάποιος υπουργός.

Το χρονικό διάστημα που παραμένει αναρτημένη μια διαβούλευση, δεν είναι σταθερό: συνήθως κυμαίνεται από μία εβδομάδα έως ένα μήνα. Μετά την ολοκλήρωση της δημόσιας διαβούλευσης, στον ίδιο δικτυακό τόπο που αναρτήθηκε το υλικό της διαβούλευσης, μπορεί να αναρτάται και η έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης που συνοδεύει το σχέδιο του νομοθετήματος κατά την υποβολή του στη Βουλή.

Η συμμετοχή δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί εντυπωσιακή: μέχρι στιγμής και χωρίς να είμαι απόλυτος, κανένα άρθρο δεν έχει δεχτεί περισσότερα από 100 σχόλια, ενώ υπάρχουν και περιπτώσεις μηδενικών ή ελαχίστων σχολίων.

Προβλήματα του θεσμού
Θα αντιληφθούμε καλύτερα τα προβλήματα της δημόσιας διαβούλευσης αν θέσουμε το απλό ερώτημα: για όλα τα σχέδια νομοθετημάτων πρέπει να προηγηθεί η δημόσια διαβούλευση;

Το ίδιο άρθρο του Κανονισμού της Βουλής (85 παρ. 3) πιο κάτω λέει:

«Έκθεση αξιολόγησης και έκθεση δημόσιας διαβούλευσης δεν απαιτούνται εάν το νομοσχέδιο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των ειδικών νομοθετικών διαδικασιών των άρθρων 111−112 και 114−123 ή εάν το νομοσχέδιο έχει χαρακτηριστεί από την Κυβέρνηση κατεπείγον. Στην τελευταία περίπτωση απαιτείται να συνοδεύεται από συνοπτική έκθεση αξιολόγησης».

Σύμφωνα με τα άρθρα αυτά και τις εξαιρέσεις που εισάγουν, δημόσια διαβούλευση δεν απαιτείται στις περιπτώσεις κατεπείγοντος αλλά και στις περιπτώσεις νομοσχεδίων που αφορούν διεθνείς συνθήκες ή συμβάσεις (άρθρο 112 Κανονισμού Βουλής), στις προτάσεις του υπουργικούσυμβουλίου και βουλευτών για διεξαγωγή δημοψηφίσματος (άρθρα 115 και 116), στιςπροτάσεις για τροποποίηση του Κανονισμού της Βουλής (άρθρο 118), στις προτάσεις για την αναθεώρηση του Συντάγματος (άρθρο 119), στον προϋπολογισμό εξόδων και στοναπολογισμό – ισολογισμό της Βουλής (άρθρο 120), στον προϋπολογισμό του κράτους (άρθρο 121), στον απολογισμό και ισολογισμό του κράτους (άρθρο 122). Παραλείπω ορισμένες εξαιρέσεις (άρθρα 111, 114, 117, 123) που κατά τη γνώμη μου είναι εύλογες και δεν συνιστούν ουσιώδη περιορισμό του δικαιώματος της δημόσιας διαβούλευσης.

Λόγω των εξαιρέσεων αυτών, λόγου χάριν, δεν έγινε καμία διαβούλευση και οι πολίτες δεν ρωτηθήκαμε για το 2ο Μνημόνιο και τη νέα δανειακή σύμβαση του 2012 (λόγω του κατεπείγοντος) ή για την υπογραφή της αμφιλεγόμενης συνθήκης ACTA για την πνευματική ιδιοκτησία (αφού επρόκειτο για διεθνή συνθήκη) ούτε θα μπορέσουμε ποτέ να εκφράσουμε άποψη για ζητήματα δημοψηφίσματος ή τροποποίησης του Συντάγματος όταν θα τεθεί το ζήτημα – μεταξύ άλλων – της απόφασης των υπουργών Οικονομικών της Ευρωζώνης που αναφέρει ότι «θα εισαχθεί στο ελληνικό Σύνταγμα όσο το δυνατόν πιο σύντομα» άρθρο, που θα επιβάλλει τα έσοδα του ελληνικού κράτους να πηγαίνουν πρώτα απ’ όλα υποχρεωτικά στην εξυπηρέτηση των δανείων.

Σε μια σειρά από κρίσιμα ζητήματα δηλαδή η δημόσια διαβούλευση δεν υπεισέρχεται καθόλου. Απ’ ότι φαίνεται ο νομοθέτης δεν εμπιστεύεται και τόσο τον πολίτη (δηλαδή τον εντολέα του) – μια παράδοξη διαπίστωση καθ’ εαυτή γιατί η έννοια της εμπιστοσύνης μεταξύ εντολέα (του λαού) και εντολοδόχου (των πολιτικών) είναι εν προκειμένω μονόδρομη: Η εξουσία του πολιτικού έχει ως πηγή της τους πολίτες και σε καμία περίπτωση ανάστροφα.

Αυτή η αφύσικη αναστροφή της σχέσης εμπιστοσύνης, όταν δηλαδή ο πολιτικός λέει ορθά – κοφτά στον πολίτη: δεν σε εμπιστεύομαι ή δεν διαθέτεις την απαραίτητη ωριμότητα για το τάδε ζήτημα, μου θυμίζει ένα ποίημα που έγραψε ο Μπέρτολντ Μπρεχτ (5) μετά από τις εξεγέρσεις της 17ης Ιουνίου 1953 στο Ανατολικό Βερολίνο και το ονόμασε «Η λύση»:

Ύστερ’ απ’ την εξέγερση της 17 του Ιούνη,
Ο γραμματέας της Ένωσης Λογοτεχνών
έβαλε και μοιράσανε στη λεωφόρο Στάλιν προκηρύξεις
που λέγανε πως ο λαός
έχασε την εμπιστοσύνη της κυβέρνησης,
και δε μπορεί να την ξανακερδίσει
παρά μονάχα με διπλή προσπάθεια.

Δε θα’ ταν τότε
πιο απλό, η κυβέρνηση
να διαλύσει τον λαό
και να εκλέξει έναν άλλον;

Σε αντίθεση με αυτά τα κρίσιμα ζητήματα που προαναφέρθηκαν και για τα οποία δεν προηγείται δημόσια διαβούλευση, μπορεί να βρει κανείς δημόσια διαβούλευση για το σχέδιο νόμου «Παραγωγή και διάθεση ξυδιού» (6), για το σχέδιο Κοινής Υπουργικής Απόφασης για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικών με τη λειτουργία των σταθερών εστιών καύσης για τη θέρμανση κτιρίων και νερού (7) ή για το Σχέδιο Νόμου «Ενίσχυση και ανάπτυξη της κινηματογραφικής τέχνης» (8) κοκ, που προφανώς αφορούν και ενδιαφέρουν κάποιους συμπολίτες μας, αλλά δεν μπορούν να συγκριθούν σε σπουδαιότητα με τα προαναφερθέντα.

Άλλο σοβαρό μειονέκτημα του θεσμού είναι ότι η διαβούλευση ούτε είναι δεσμευτική αλλά ούτε και περιέχει κάποιο στοιχείο λογοδοσίας, αφού ο αρμόδιος κάθε φορά υπουργός δεν δίνει πουθενά λόγο για την μη υιοθέτηση των προτάσεων των συμμετεχόντων στη διαβούλευση. Για την ακρίβεια δεν μπορούμε να ξέρουμε καν εάν στο τελικό κείμενο του νομοθετήματος έχουν ενσωματωθεί προτάσεις των πολιτών και ποιες, εκτός αν κάνουμε αντιπαραβολή του αρχικού κειμένου με το τελικώς ψηφισμένο ή αποφασισμένο κείμενο, συνδυάζοντας και τα σχόλια των πολιτών. Κι αυτό γιατί αλλαγές μπορεί να έχουν γίνει από παρατηρήσεις βουλευτών, παρεμβάσεις κοινωνικών εταίρων ή οργανωμένων συμφερόντων κοκ.

Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται και από τις εκθέσεις δημόσιας διαβούλευσης που συνοδεύουν τα σχέδια νομοθετημάτων (9). Μπορεί να βρει κανείς σε αυτές αυτούσια σχόλια των πολιτών αλλά καμία αναφορά για το πόσα και ποια σχόλια «πέρασαν» στο τελικά ψηφισμένο κείμενο. Αλλά τις αυτούσιες αναφορές μπορεί να τις βρει ο ενδιαφερόμενος στην ίδια την ιστοσελίδα της δημόσιας διαβούλευσης. Ακόμα κι αν υπάρχει μια σχετική χρησιμότητα στην περιληπτική αναφορά των σχολίων, νομίζω πως αυτό που λείπει είναι η τεκμηρίωση του κατά πόσο η φωνή των πολιτών ακούγεται και λαμβάνεται σοβαρά υπ’ όψη.

Συμπέρασμα
Θα πρέπει το περιεχόμενο της δημόσιας διαβούλευσης να διευρυνθεί ταχύτατα, ώστε να περιλάβει και όλα τα κρίσιμα ζητήματα που προαναφέρθηκαν, δηλαδή δημοψηφίσματα, τροποποιήσεις Συντάγματος και κανονισμού Βουλής, διεθνείς συμβάσεις κλπ και γενικότερα ό,τι αφορά τη δημοκρατία και εν δυνάμει όλους τους πολίτες, ασχέτως αν αυτοί δείχνουν ή όχι έμπρακτα το αντίστοιχο ενδιαφέρον.

Διαφορετικά, ο θεσμός αυτός μπορεί να δώσει μια πρώτης τάξης ευκαιρία στην πολιτική και διοικητική ελίτ για μια τύποις μόνο διεύρυνση των δυνατοτήτων λαϊκής συμμετοχής στη λήψη των αποφάσεων, καθαρά γραφειοκρατικού χαρακτήρα, χωρίς γόνιμη ώσμωση μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων, ενώ θα δημιουργεί και αποθάρρυνση στους συμμετέχοντες αφού είτε θα βλέπουν τις ιδέες τους μονίμως να παραγνωρίζονται και να περιφρονούνται είτε δεν θα μπορούν να εκφράσουν άποψη για τα πιο σημαντικά ζητήματα, αν και, συχνά βάσιμα, αισθάνονται ότι είναι καταλληλότεροι από τους πολιτικούς γι’ αυτό.

Το σημαντικό είναι η άποψη του πολίτη «να πιάνει τόπο» και όχι απλώς να μιλάει (προς εκτόνωση) χωρίς κανείς να τον ακούει.

Σε μια εποχή όπου ο πολίτης είναι πολύ πιο ενημερωμένος και μορφωμένος σε σχέση με τον πολίτη της Αθήνας του 6ου αιώνα π.Χ., αποτυπώνεται στους θεσμούς μας ένα καταθλιπτικό έλλειμμα δημοκρατίας, το οποίο μάλιστα κάποιοι προσπαθούν να μας πείσουν ότι είναι αναπόφευκτο.

Προβάλλουν στερεότυπα το επιχείρημα ότι οι σύγχρονες πολυπληθείς κοινωνίες δεν προσφέρονται για θεσμούς άμεσης δημοκρατίας, καθώς η άμεση δημοκρατία «βλάστησε» στην πόλη – κράτος, που ήταν περιορισμένη σε έκταση και σχετικά ολιγάνθρωπη, σε τρόπον ώστε να είναι εφικτή η αυτοπρόσωπη συμμετοχή στα κοινά από όλους τους πολίτες. Η αντιπροσωπευτική δημοκρατία, λένε, είναι η καταλληλότερη για τους μεγάλους αριθμούς και τις εκτεταμένες επικράτειες των συγχρόνων κρατών. Και, είτε την ανάγκη φιλοτιμία ποιούμενοι είτε από καθαρή υποκρισία, προσπαθούν να αποδείξουν ότι η αντιπροσωπευτική δημοκρατία όχι μόνο είναι αναγκαία στις σύγχρονες συνθήκες, αλλά και ότι υπερέχει της άμεσης δημοκρατίας τόσο ποιοτικά όσο και σε αποτελεσματικότητα.

Έτσι, ενώ είναι φανερό ότι οι νέες τεχνολογίες και η εκπαίδευση έχουν ανοίξει νέους ορίζοντες και εισέφεραν νέες δυνατότητες συμμετοχής, που κάνουν το ιδανικό της άμεσης δημοκρατίας πιο επίκαιρο αλλά και πιο εφικτό από ποτέ στα πλαίσια των σύγχρονων κρατών, ένας μεγάλος αναχρονισμός καταγράφεται στην πολιτική, με απαρχαιωμένους θεσμούς και με πείσμονες και ιδιοτελείς πολιτικούς που έχουν μεθύσει από την εξουσία και δεν εννοούν να την αποδίδουν στον φυσικό φορέα της: τον λαό.

Θα πρέπει να κατανοήσουμε ότι ο τεχνολογικός εκμοντερνισμός της ζωής δεν σημαίνει ότι οπωσδήποτε θα επιφέρει και εκμοντερνισμό της διακυβέρνησης, γιατί αυτός εξαρτάται από τον τρόπο αντίληψης των κυβερνώντων, η δε τεχνολογία θα μπορούσε πιθανόν να διευρύνει τα όρια της εξουσιαστικότητας αντί να τα μειώσει. Επομένως συνεχίζουμε να είμαστε αντιμέτωποι με μία μεγάλη κρίση αξιών που είναι και το επίκεντρο της σύγκρουσης της εποχής μας.

Αναφορές:
[1] Ο Κανονισμός της Βουλής μπορεί να βρεθεί εδώ
http://www.hellenicparliament.gr/Vouli-ton-Ellinon/Kanonismos-tis-Voulis/
και σε pdf εδώ. Το Σύνταγμα εδώ και σε pdf εδώ
Θα μας χρειαστούν!
[2] Οι υπό επεξεργασία δημόσιες διαβουλεύσεις βρίσκονται στη διεύθυνση
http://www.opengov.gr/home/category/consultations/c-closed
[3] http://www.opengov.gr/minreform/?p=368
[4] http://www.opengov.gr/ypepth/?p=1436
[5] Μπρεχτ Μπέρτολντ (1953-2000), Ποιήματα, μτφρ. Μάριου Πλωρίτη, Αθήνα: Θεμέλιο.
[6] http://www.opengov.gr/minfin/?p=929
[7] http://www.opengov.gr/minenv/?p=2756
[8] http://www.opengov.gr/yppol/?p=39
[9] Μια αναζήτηση στο Google με φράση «Εκθέσεις δημόσιας διαβούλευσης» θα αποδείξει του λόγου το αληθές.

Ιωάννα Μουτσοπούλου, Γιάννης Παρασκευουλάκος
Μέλη της γραμματείας της ΜΚΟ Σόλων